فروش تراکم از دید شهرسازی

جایگزینی آپارتمان ای مسکونی کوچک و با تراکم بالا به جای خانه های دارای حیاط، نوعی تهاجم به ساخت و کارکرد های شهری ایران بوده که آثار مستقیمی بر الگوی رفتاری ساکنین گذاشته است.

یکی از توجیهات اقتصادی افزایش تراکم، نظریه و بحث تولید انبوه است.بر این اساس هرچه میزان تولید و ساخت بیشتر باشد هزینه ساخت تاسیسات شهری با صرفه تر خواهد بود. اما در پی افزایش تراکم چنانچه تاسیسات زیربنایی کفایت نکند، آنگاه ساخت تاسیسات شهری جدید و در مقیاس کلان مقرون به صرفه نخواهد بود.

طرح موضوع فروش تراکم عمدتا به سال های ۱۳۶۹ و پس از آن باز می گردد و در ارتباط تنگاتنگی با رویکرد اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی آن دوره قرار دارد. مخالفت ها با مسئله فروش تراکم – فارغ از مباحث قانونی آن عمدتا با مباحث حقوق همسایه در اسلام مرتبط است. از این منظر، شاید بتوان بحث اشراف را فرهنگی ترین حاشیه بحث تراکم فروشی به شمار آورد.امروزه تاکید بر مسئله اشراف در کلان شهرهاف ظرفیت لازم جهت تاثیرگذاری و حساس نمودن مردم و سیاستگذاری نسبت به مسئله تراکم فروشی را از دست داده است، چرا که امروزه بحث در باره اشراف مانند گذشته اهمیت فرهنگی ندارد. این امر می تواند دلایل متعددی داشته باشد که از جمله آنها می توان به مسئله تغییر کارکرد حیاط در زندگی خانواده های شهری اشاره نمود.

در بعد اجتماعی، تراکم فروشی سبب تبدیل مسکن از محصولی در جهت رفع نیاز به کالایی در جهت عرضه به بازر شده است.هنگامی که عده ای تحت عنوان بساز و بفروش با تخریب منزل های قدیمی بتوانند به سود کلانی دست پیدا نمایند سسلسله وقایع جدید به وقوع خواهد پیوست که ضرورتا در جهت ایجاد خانه و محلات مناسب با فرهنگ ایرانی اسلامی پیش نخواد رفت.

یکی از دلایلی که شهرداری ها را به سمت تقاضا برای دریافت مجوز فروش تراکم از شورای عالی شهرسازی و معماری کشانده، موضوع ضرورت خودکفایی شهرداری ها بر اساس تکلیف قانون بودجه سال ۱۳۶۲ می باشد. با توجه به نیاز شهرداری ها به منابع درآمدی، برای انجام وظایف و تکالیف محوله از جمله حقوق پرسنل تا بسیاری از خدمات زیباسازی و پاکسازی خیابان و معابر که عهده آنها گذاشته شده است، شهرداری ها جهت جبران کسری بودجه گرایش خاصی به درآمد حاصل از تخصیص سهم حاصل از تغییر کاربری ها به خصوص تغییر کاربری باغات به کاربری تجاری و مسکونی، عوارض مکتسب از املاکی که خارج از محدوده و حریم شهر بوده و داخل حریم شهر می شوند و درآمد حاصل از فروش تراکم ساختمان و تخلفات ساختمانی پیدا کرده اند. در صورتی که اصولا شهرداری ها موظف به حفاظت، مراقبت و کنترل چنین کواردی می باشند.

در دهه هفتاد شهرداری تهران با اتخاذ سیاست فروش تراکم مازاد، در عمل موجبات شکل گیری یک قشر قدرتمند اقتصادی سیاسی را در تهران فراهم آورد که همین مسئله به زبان بسیاری از تحلیل گران اقتصاد شهری، تبدیل به یکی از موانع رشد پایدار اقتصاد شهر تهران و هم چنین تبدیل آن به شهری با معیار های جهانی شده است.

شورای عالی شهرسازی و معماری ایران برای آن که دست شهرداری ها را در تبدیل ارزش مصرفی به ارزش مبادله باز بگذارد در تاریه ۲۴/۱۰/۱۳۶۹ زیر عنوان ضوابط و مقررات افزایش تراکم و بلند مرتبه سازی ناگهان اجازه داد هرهایی که در سال ۱۳۶۵ بیشتر از ۲۰۰ هزار نفر جمعیت داشته اند تا میزان ۲۵ درصد بیشنر از جمعیت مصوب طرح های جامع خود با افزایش تراکم ساختمانی، جمعیت بپذیرند:((افزایش تراکم متوسط جمعیت شهر ناشی از افزایش تراکم متوسط جمعیت شهر ناشی از تراکم ساختمانی حداکثر تا میزان ۲۵ درصد نسبت به طرح جامع تصویب شده بیشتر نباشد.)) در واقع شورای عالی شهرسازی با این مصوبه تمام حقوق شهروندان و شعور کارشناسان و مشاوران و نیز قابلیت خود را در تعیین ظرفیت جمعیتی شهرها ناقابل دانشت و به دور ریخت و به صورت فله ای بدون هیچ سنجشی از شرایط ویژه هر شهر، اجازه داد که جمعیت آناها با تراکم فروشی ۲۵ درصد افزوده شود. جالب این که یکی از اهداف این مصوبه تامین فضای باز و محیط زیست بهتر بود، که البته برای بورژوازی مستغلات تامین شد.

از سوی دیگر، رکود در بخش مسکن در سال های ۷۸-۱۳۷۶ و کاهش شدید درآمد نفت، دولت خاتمی را برآن داشت که برای خارج شدن کل اقتصاد از رکود دست بورژوازی مستغلات را باز بگذارد. در برنامه سوم توسعه انوتع یارانه ها و بخشایش مالیاتی به ساختمان های ۳ طبقه به بالا تعلق گرفت و ثبات نرخ ارز یا بیش ارزشی ریال برای بورژوازی مستغلات بهشتی به وجود آورد که در آن با ورود ارز به بخش مستغلات در اول سال و خروج آن در سال می توانست ۱٫۵ برابر ارز خارج کند. بدیهی بود که بهشت بورژوازی مستغلات به جهنم برای مردم تبدی شود و اسکان غیر رسمی گشترش یابد. اما تباهی تنها این نبود شهر تهران که با تنش زدایی سیاسی خارجی دولت خاتمی بار دیگر از لحاظ اقتصادی تحرکی را آغاز کرد بود به تدریج در تار عنکوبت بورژوازی مستغلات اسیر شد.

در حالی که تراکم ساختمانی صرفا به عنوان یک ابزار درسیاستهای شهرسازی و طرحهای توسعه شهری مطرح است، به عنوان یک هدف وموضوع صرفا اقتصادی به آن نگریسته شده است . برخورد انتزاعی به این ابزار، تبعاتمنفی اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، کالبدی، زیست محیطی و حتی سیاسیمدیریتی را همراه داشته است. آثار و تبعات ناشی از تصمیم درخصوص تراکمساختمانی در دو مقیاس ملی و محلی قابل بررسی است . در مقیاس ملی، چنانچههرگونه تصمیم در رابطه با تراکم ساختمانی بصورت کلان اتخاذ شود، اثرات عمیق نظیرموارد فوق الذکر برجای می گذارد . مورد شهر تهران مثالی از اینگونه تصمیم گیریهااست که از تراکم به عنوان صرفا یک ابزار اقتصادی برای تامین درآمد شهرداری استفادهگردید . در مقیاس محلی نیز اثرات تصمیم در مورد تراکم ساختمانی قابل تامی است .هرگونه تغییر در وضعیت تراکم ساختمانی اثرات محسوس و کوتاه مدت برجامعه و کالبدمحیط مسکونی برجای می گذارد . عوارض اجتماعی، فرهنگی و زیست محیطیتصمیمات تراکم در مقیاس محلی، کیفیت زندگی ساکنین را تحت الشعاع قرارمی دهدکه ایمنی ساختمانها، دسترسی، اشراف، سایه اندازی، سد معبرها و سایر مزاحمتهااز آن جمله اند. پدیده ’’فروش تراکم ‘‘ یا فروش تراکم مازاد ساختمانی از بعد نظری میتواند دارای نقاط مثبت و منفی باشد . نکات مثبت این پدیده را می توان در تحققنظریه شهر عمودی، شهر فشرده، توجیه اقتصادی در تامین زیرساختها و تجهیزاتیشهری، حفظ اراضی کشاورزی، افز ایش تولید مسکن و کسب درآمد برای شهرداردانست . در مقابل، عوارض چنین پدیده ای نیز قابل تامل هستند که از آن جمله میتوان برهم زدن نظام تراکم جمعیتی شهر، برهم زدن سازمان فضایی و استخوانبندی
شهر، نابودی باغات و فضاهای سبز به عنوان منابع تنفسی شهر در نتیجه بورس بازیو سوداگری زمین و مسکن و نیز تشدید مسائل اجتماعی وفرهنگی ساکنین محلات و واحدهای همسایگی را برشمرد. مسائل و چالشهای
ناشی از تصمیمات انتزاعی درخصوص تراکم ساختمانی در سالهای اخیر، نشان ازاهمیت و جایگاه ویژه مسائلشهرها و سیاستهای توسعه شهری است . تراکم ساختمانی یک ابزار شهرسازیبرای مشارکت در خلق محیط مطلوب شهری است که می باید در راستای اصول ومعیارهای فوق الذکر به آن پرداخته شود . ضروریست تمام عوامل موثر بر آن همراه با
پیش بینی تبعات حاصل از تصمیمات در مقیاس ملی و محلی مورد توجه قرارگیرد . درغیر اینصورت، هریک از سایر مسائل شهری نیز میتواند در آینده بحران، تنش و چالش تراکم را تجربه کنند
 

پیامد های فروش تراکم:

نابسامانی در وضع درآمدهای شهرداریها فقط مساله کلانشهرهایی همچون تهران نیست بلکه دامنگیر تمامی شهرهای کشور شده است. مسوولیت این موضوع نیز به دولت باز میگردد چراکه اساسا وضع قوانین ناظر بر تنظیم درآمدهای شهرداری بر عهده وزارت کشور و سازمان شهرداریها است که نظام درآمدی مطلوبی را طراحی نکرده و به مورد اجرا نگذاشتهاند. در دوره بعد از دفاع مقدس که شهرداریها همچون دیگر موسسات، نیاز مالی شدیدی برای عمران شهرها داشتند به دلیل تدوین نشدن نظام درآمدی مناسب ناگزیر به راهحلهایی برای کسب درآمد متوسل شدند که به نفع جامعه شهری نبود. از جمله این راهحلها فروش تراکم، تغییر کاربری و جریمههای مربوط به کمیسیون ماده پنج شهرداری است که باعث شده مقررات ساخت و ساز و منطقهبندی زمین در شهرها دستخوش تحولات نامساعدی شود. فروش تراکم چند پیامد نامطلوب را برای شهر در پی داشت. پیامد اول عبور از سقف جمعیتپذیری شهرها است. برایهر شهری در قالب برنامهریزی شهری، بارگذاری جمعیتی پیش بینی میشود اما وقتی افزایش تراکم اتفاق میافتد بهطور ضمنی ناقض هدفگذاری جمعیت است. برای مثال افق جمعیتی پیشبینی شده در طرح جامع شهر تهران تا سقف ۰ ۱/۵ میلیون نفر است، اما فروش تراکم خارج از ضابطه شهر را به مرز ۱۲ میلیون نفر میرساند. پیامد دوم ازدحام ترافیکی در کلانشهرها است. وقتی در برخی مناطق شهری که دارای گذرها و معابر کمعرضی است تراکم ساختمانی بالا داده میشود منجر به بروز ازدحام ترافیکی روزانه در آن منطقه میشود. پیامد سوم بسته شدن کریدور هوایی شهر است.افزایش  بی رویه تراکم ساختمانی در مناطق نامساعد شهری جریان هوا را از گردش باز میدارد و منجر به تشدید آلودگی هوا میشود. نابودی باغات،محدود شدن فضاهای عمومی شهر و زیر سوال رفتن ایمنی شهر از دیگر پیامدهای فروش تراکم بیضابطه در شهر است. از آنجا که تهران روی کمربندزلزله قرار گرفته است ارائه اضافه تراکم در حریم گسلها خطرناک است تا جایی که میتواند فجایع بزرگی را به بار آورد و ایمنی شهر را زیر سوال ببرد.تمامی این پیامدها هزینههایی است که شهروندان بابت فروش تراکم بر دوش میکشند.وزارت راه وشهرسازی در دوره جدید با انتقاد از نحوه درآمدزایی شهرداری از محل فروش تراکم به شدت به دنبال توقف اجرای این قوانین است. درمقابل شهرداریها با پذیرش این موضوع، از دولت راهکاری برای کسب درآمد جایگزین طلب میکنند. در وضعیت اقتصادی کنونی کمک دولت بهاشهرداریها امکانپذیر نیست. بنابراین باید وزارت راه و شهرسازی با همراهی وزارت کشور قوانینی را تنظیم کند که بتواند وضع مالی شهرداریها سامان دهد. شوراهای شهر نیز در دو زمینه میتوانند به طور موثر وارد شوند. نخست وضع بهای خدمات شهرداریها است. حتی میتوانند در نواحیخاصی از شهر براساس قانون شورای اسلامی شهرها و روستاها عوارض ویژهای را وضع کنند. دوم آنکه در اجرای قانون نوسازی باید قیمت املاک بهصورت واقعبینانهای ارزیابی شود تا از شهروندان مالیات بیشتری برای خدماتی که شهرداریها انجام میدهند دریافت شود. در بسیاری از نقاط دنیا ۳۰درصد درآمد شهرداریها از محل عوارض نوسازی تامین میشود این در حالی است که در حال حاضر این منبع بیش از سه درصد درآمد شهرداری راتشکیل نمیدهد. علت آن هم این است که قیمت منطقهای املاک واقعبینانه نیست.
 

نقش شورای عالی شهرسازی و معماری در تراکم فروشی شهرداری ها:

بلند مرتبه سازی ذر ایران از سال ۱۳۰۹ تا ۱۳۱۶ در ساختمان های اداری شروع و از آغاز دهه ۱۳۳۰ یه مجتمع های مسکونی تسری یافت. از دهه ۱۳۴۰ این مجتمع ها جهت اقشار میان درآمد و در دهه ۱۳۵۰ مجتمع های مسکونی لوکس جهت اقضار پردرآمد ساخته و تا موضوع پیروزی انقلاب اسلامی ادامه یافت. پس از انقلاب اسلامی و وقفه ای طولانی در دهه ۱۳۷۰ در پی جریان تراکم فروشی، الگوی جدید از مجتمع های مسکونی بلند مرتبه به وجود آمد اما تفاوت قابل توجه ای نسبت به مجتمع های دهه ۵۰ در آنها از نظر عدم رعایت اصول و معیارهای شهرسازی در برنامه ریزی و طراحی دیده می شود.

مطالعات نشان می دهد که بلند مرتبه سازی که با سرعت و در اواخر قرن ۱۹ در آمریکا صورت گرفت و به سبک یا مکتب شیکاگو معروف گردید در ابتدا عموما در بناهای تجاری و اداری بود نه مسکونی . در صورتی که در ایران و به خصوص در نیم قرن گذشته واحدهای مسکونی به شدت به سمت بلند مرتبه سازی سوق داده شده و بدون توجه به کیفیت آنها و الگوی فرهنگ استفاده کنندگان با تمرکز بر کیمیت گرایی و سودپرستی اقتصادی، محیط شهر ها دگرگون شده است.

نتیجه گیری:

تراکم فروشی از یک سو موجب می شود که ارزش تراکم به قیمت ملک افزوده شود و ملک را در حد کالایی در خدمت بازار تنزل دهد و از سوی دیگر زمینه ملاحظات غیرقانونی و بروز فسادهای مرتبط را فراهم می کند و در حال حاضر این عمل به عنوان الگوی نادرست کسب درآمدهای ناپایدار برای شهرداری ها شده است. از رو لازم است این روند خلاف اصول رایج شهرسازی و معماری پایان نماید که به موجب آن نظام پایدار مالی و درآمدی شهرداری های کشور کشور برقرار گردد، به طوری که امکان حسابرسی کامل عملکرد و هزینه کرد شهرداری ها نیز فراهم شود.

در ساختمان های بلند مرتبه و مسکونی که نه براساس طرح جامع و تفضیلی شهر بلکه عموما جهت کسب منابع مالی و درآمدی شهرداری ها ساخته می شوند علاوه بر ایجاد مخاطرات زیست محیطی و عدم فاصله مناسب که موجب تعارض آنها به حریم بصری و منظر یکدیگر می شود و با توجه به شرایط مشابه در کشورهایی که اقدام به بلندمرتیه سازی نموده اند، میزان وقوع جرم و جنایت و نارضایتی ساکنین از یکدیگر بالا می رود و این الگو مبنای مطلوبی برای خانه و همسایه که هسته اولیه شهرهای ایرانی را تشکیل می دهد نمی باشد.

نویسنده:  مهدیه سادات قائم مقامی

دانشجوی دانشگاه هنر اصفهان مقطع کارشناسی رشته شهرسازی