تدوین قانون جامع و طراحی ساختار یکپارچه توسعه و عمران کشور

تدوین قانون جامع و طراحی ساختار یکپارچه توسعه و عمران کشور
شهرسازی
آقای مجید احسن
خانم مهندس شهلا مالک

مقررات شهرسازی کشور، گردآوری، تنظیم و طبقه‏بندی شده است. تعیین حدود موضوعی مقررات شهرسازی و گزینش مقررات داخل در این موضوع، از جمله دشواری‏ها در این راه بوده است و فقدان رشته‏ای خاص در تقسیمات حقوق داخلی و همچنین در مراکز علمی و دانشگاهی کشور در ارتباط با حقوق شهری، مدیریت شهری، مقررات شهرسازی و از این قبیل، تعیین این محدوده‏ی موضوعی را دشوارتر می‏سازد. تازگی مقررات شهرسازی و تأسیس نهادهای مرتبط با برنامه‏ریزی و عمران شهری در کشور نیز -که بیش از چهار دهه از عمر مؤثر آن نمی‏گذرد- در تعیین حدود این موضوع، اثر می‏گذارد. از دیدگاهی دیگر، نظارت‏های حاکمیت در حوزه‏ اختیارها و حقوق شهروندان در پهنه‏ عمران محیط یا تصرف‏های کالبدی در سرزمین و در زمینه‏ استفاده از عناصر دارای مقیاس و اندازه (مانند زمین، آب، هوا، فضا و…) به دلیل افزایش جمعیت و بر هم خوردن تعادل میان انسان و طبیعت، به ناگزیر همواره گسترش می‏یابد و این روند، جداسازی و استقلال حقوق شهری و شهرسازی را از سایر رشته‏های حقوقی، به ‏ویژه در چارچوب شاخه‏های حقوق عمومی و خصوصی، روزبه‏روز دشوارتر می‏کند. به طور مثال، در نگاه نخستین، باید مقررات شهرسازی را از مقررات مسکن که از جمله حقوق خصوصی به شمار می‏آید، جدا ساخت. اما امروزه شاهد هستیم که حتی حق ساخت مسکن و ساختمان نیز نمی‏تواند به ‏طور کامل در حوزه حقوق خصوصی قرار گیرد، زیرا سازمان‏های عمومی و نهادهای حاکمیتی در مراحل مختلف با ابزارهای گوناگون نظارتی و صدور پروانه‏ها، تقسیم‏های فضایی، کیفیت تجهیزات، اندازه و مساحت، حتی چگونگی نماسازی و شکل مسکن و ساختمان را در چارچوب ضوابط از پیش معینی مشخص و آن را به نوعی به حقوق عمومی تبدیل کرده‏اند. در نتیجه، ناگزیریم که قسمت‏هایی از مقررات مسکن و ساختمان را نیز در حوزه‏ مقررات شهرسازی و حقوق عمومی بدانیم. در مثالی دیگر، جداسازی مقررات شهرسازی از حقوق محیط زیست که در حوزه حقوق عمومی قرار دارد، کار دشواری است، زیرا بخشی از مقررات شهرسازی با مناطق مختلف سرزمین (ساحل، کوهستان، فضاهای جنگلی، بستر ساحل رودخانه‏ها و…) ارتباط دارد و نوع کاربری و ساخت‏و‏سازهای ویژه‏ای را در این مناطق مشخص می‏کند. از این رو، در برخی از کشورها، مسئولیت عمران شهری یا توسعه و عمران ملی و مسئولیت حفظ محیط زیست برعهده‏ سازمان واحدی است. جداسازی مقررات شهرسازی از مقررات آمایش سرزمین که به مکان‏یابی توزیع جمعیت و فعالیت در سرزمین می‏پردازد نیز آسان نخواهد بود، همچنا‏ن که مدیریت شهری را که از شاخه‏های حقوق اداری به شمار می‏آید، نمی‏توان از مقررات فنی و معماری شهرسازی جدا دانست. با این حال، هم بنا‏ بر سهولت و هم بنا ‏بر تقسیم و تخصص دانش و فن در جهان امروز باید حقوق و مقررات شهرسازی را در هر کشور به ‏طور مستقل و جدا از سایر رشته‏های حقوقی به شیوه‏ای که در دانشگاه‏ها و محافل علمی جهان جریان دارد، پیگیری نمود، نخست باید پذیرفت که حقوق و مقررات شهرسازی حق و تکلیف میان سازمان‏های عمومی و شهروندان را در پهنه ساخت‏و‏سازهای شهری، تعریف و معین می‏کند و از این جهت در حوزه‏ عمومی قراردارد و همچنان که بنا بر تغییر و تحول در مفاهیم اساسی و پایه‏ای گذشته (مفاهیم کلاسیک حقوقی) میان بسیاری از شاخه‏های حقوق عمومی و خصوصی، فصل مشترک‏هایی به وجود آمده، میان حقوق شهرسازی و سایر رشته‏های حقوق عمومی و خصوصی نیز فصل مشترک‏هایی ایجاد شده و می‏بایست در هر کشوری بنا بر تعریف‏ها و تقسیم‏بندی‏های اداری، سازمانی و سیاسی خاص آن کشور، محدوده حقوق و مقررات شهرسازی را معین ساخت و این کاری است که نمی توان فقط با تقلید از الگوهای رایج در کشورهای دیگر به آن پرداخت، چنانچه در مقایسه ایران با کشورهایی که در تقسیم‏بندی‏های سیاسی و اداری آنها، میان شهر و روستا تفاوتی نیست و یا حوزه عمل شهرداری‏ها، تمامی مناطق شهری و روستایی یک شهرستان را پوشش می‏دهد یا الگوی خدمات‏رسانی و سطح‏بندی خدمات در شهر و روستا، سرانه‏ها و مقیاس‏های یکسانی را دارد و یا طرح‏های جداگانه‏ای با عنوان طرح‏های شهری و روستایی در آن کشورها تهیه نمی‏شود و عمران شهری و روستایی از نظر اداری و سازمانی مستقل نیست، چنان کشورهایی نمی‏توانند الگویی برای شرایط کنونی کشور ما باشند که تمامی موارد مورد اشاره در آن، به صورت جداگانه و مستقل از یکدیگر وجود دارند. اگرچه شرایط سازمانی آن کشورها، می‏تواند به ‏عنوان تجربه‏های موفق در راستای بهبود روش‏های مدیریتی، مورد توجه قرار گیرد و با شرایط کنونی کشور در زمینه‏ مدیریت و توسعه و عمران شهری مقایسه شود و به ‏عنوان یک مطالعه تطبیقی، کمبودهای مقررات شهرسازی کشور را نمایان سازد. با نگاهی به گذشته، می‏توان دریافت که در ایران از دیرباز، مقررات شهرسازی از جمله حقوق عمومی بوده، حتی پیش از مشروطیت و وضع قانون هم ساخت‏وسازهای شهری در مواردی مانند اندازه‏ کوچه‏ها، کوی‏ها، معابر و دسترسی‏ها، در ارتباط با مسائل دفاعی و امنیتی، آتش‏سوزی و حوادث طبیعی دیگر، یا مدیریت منابع آب و توزیع آن و… از جمله حقوق عمومی بوده و زیر نظارت حکومت قرار داشته است. پس از مشروطیت با تشکیل شهرداری (بلدیه) سازمان‏های پیشین مانند اداره‏ی احتساب و از آن قبیل که برای مدیریت شهری ایجاد شده بود، شکل مشخص‏تر و مستقل‏تری یافت و شهرسازی در دوره‏های مختلف گسترش شهرنشینی، بیش از پیش در حوزه‏ عمومی قرار گرفت و اختیار و حق شهروندان در این پهنه زیر نظارت سازمان‏های عمومی در‏آمد. در کشور ما، محدوده مستقل مقررات شهرسازی، محدوده و حریم استحفاظی شهرها است که تحت نظارت شهرداری‏ها قراردارد و خارج از این چارچوب، از نظر اداری، سیاسی و عمرانی، تعاریف و ضوابط دیگری غیر از مقررات شهری حکومت می‏کند، چنانکه ساخت و اداره‏ شهرک‏ها در خارج از محدوده و حریم، بهسازی و عمران روستایی، طرح‏های توسعه‏ روستایی و هر نوع کاربری زمین در خارج از محدوده و حریم شهرها، خارج از چارچوب حقوق و مقررات شهرسازی قرار می‏گیرد. در این مجموعه، هم محدوده‏ شهر و حریم آن به عنوان ضابطه‏ای برای جداسازی مقررات شهرسازی از سایر مقررات عمران و توسعه پذیرفته و گزینش شده است و در فصل مشترک با سایر مقررات، آن قسمت‏هایی داخل در موضوع شناخته شده که حوزه‏ عمل و کاربرد آنها در محدوده‏ شهر و زیر نظارت سازمان‏ها یا نهادهای عمومی شهری و محلی قرار داشته باشد و به این ترتیب مقررات شهرسازی از مقررات مسکن و سایر ساخت‏و‏سازهای خصوصی و عمومی متمایز گردیده است. محدوده‏ دیگر این مجموعه، تمرکز بر مقررات عام و سراسری شهرسازی بوده و ضوابط مرتبط با هر یک از شهرها که از طریق طرح‏های جامع و تفصیلی و یا طرح‏های عمرانی دیگر، برای منطقه‏ای خاص معین شده و عنوان ضوابط عام و سراسری را ندارد، خارج از موضوع این مجموعه است. روش تنظیم و طبقه‏بندی: ۱. نخست فهرستی تاریخی از عناوین مقررات شهرسازی، شامل قوانین، آئین‏نامه‏ها، تصویب‏نامه‏ها و مصوبات شورای عالی شهرسازی تا پایان سال ۱۳۷۸ تنظیم گردیده که مبنای گزینش آنها، ارتباطی بوده که با فعالیت‏های گوناگون شهرسازی در محدوده و خارج از محدوده در حد مقررات عام و سراسری داشته‏اند و شماره آنها به ۱۹۱ عنوان رسیده است. ۲. سپس فهرستی در ۷ بخش از موضوعاتی که نشان‏دهنده‏ محتوای مقررات سراسری موجود کشور در زمینه‏ شهرسازی می‏باشد، به شرح زیر برای محدوده و حریم شهرها تنظیم گردیده است: بخش اول: مقررات اساسی شهرسازی بخش دوم: مقررات مرتبط با طرح‌های عمران و توسعه بخش سوم: مقررات مربوط به انواع اراضی شهری بخش چهارم: مقررات مربوط به تفکیک و افراز اراضی شهری بخش پنجم: مقررات مرتبط با نظارت بر ساخت‏و‏ساز در محدوده و حریم شهرها بخش ششم: مقررات ملی ساختمان بخش هفتم: مدیریت شهری همچنین چهار بخش موضوعی برای مقررات سراسری ساخت‏و‏ساز در خارج از محدوده شهرها به شرح زیر پیش‏بینی شده است: بخش اول: مقررات مرتبط با طرح‏های عمران و توسعه بخش دوم: مقررات مرتبط با اراضی غیر شهری بخش سوم: شهرک و غیر شهرک در خارج از محدوده و حریم بخش چهارم: مقررات ساخت وساز و نظارت در خارج از محدوده و حریم در زیربخش‏های مربوط به محدوده و حریم شهر، ۴۳ موضوع اصلی و ۱۷۱ موضوع فرعی (زیر‏موضوع) و روی هم، ۲۱۴ موضوع در فهرست موضوعی مقررات شهری و در زیربخش‏های مربوط به خارج از محدوده، ۱۵ موضوع اصلی و ۲۴ موضوع فرعی، در مجموع ۳۹ موضوع در فهرست موضوعی مقررات خارج از محدوده و حریم معین شده است. در نتیجه، ۱۹۱ عنوان از مقررات شهرسازی بر پایه ۱۱ بخش و ۲۵۳ موضوع اصلی و فرعی طبقه‏بندی شده و متن مرتبط با هر موضوع و زیر موضوع استخراج و در زیر هر کدام، به تفکیک، قانون، آئین‏نامه، تصویب‏نامه و مصوبه‏ شورای عالی شهرسازی آمده و در فهرست موضوعی نیز با شماره صفحه مشخص شده است که با مراجعه به صفحه مورد نظر، متن مقررات مربوط به هر موضوع اصلی و فرعی، قابل دسترسی می‏باشد. ۱. در عنوان هر یک از مقررات این مجموعه، تاریخ تصویب آن نیز درج گردیده و شماره‏ای داخل پرانتز نیز در کنار هر عنوان آمده که تکرار همان شماره‏ای است که در ستون یکم فهرست عناوین مقررات بر حسب تاریخ تصویب مشخص شده، تا از این راه بتوان عنوان کامل هر یک از مقررات را که در متن مجموعه به طور فشرده آمده، دانست. ۲. از آنجا که هدف از تنظیم و طبقه‏بندی مقررات این مجموعه، ایجاد زمینه‏ای برای تدوین قانون جامع شهرسازی در آینده بوده و در این راستا، می‏بایست در نخستین گام، موجودی کنونی مقررات شهرسازی گردآوری و سپس به تنظیم و موارد ابهام و تناقض و تعارض آنها پرداخته شود، به این جهت در این مجموعه، مقرراتی را منسوخ دانسته که با روش‏های قانونی و به صراحت لغو یا منسوخ شده‏اند و نسخ و لغوهای ضمنی و یا زمانی را که مورد تفسیر بوده و یا در عمل، محل اجماع نمی‏باشد تا آنجا که همواره در مجموعه‏های رسمی تکرار شده و یا مورد استناد قرار می‏گیرد، مبنای اعتبار قرار نداده و آنها را نیازمند اظهار نظر مراجع قانونگذاری و قضائی دانسته است. ۳. فهرست موضوعی این مجموعه، از متن مقررات موجود استخراج شده و نشان‏دهنده محتوای مقررات کنونی شهرسازی به شمار می‏آید که هم موجودی و هم کمبودها و نبودها را نمایان می‏سازد.